Newsletter Speciale, puntata n.4 - La politica commerciale dell'UE è in una fase di trasformazione, con nuove sfide globali all'orizzonte. In questa puntata, esaminiamo come l'Europa può rimanere competitiva in un mondo in cambiamento.

Le dinamiche globali hanno profondamente plasmato l’integrazione europea e continuano a farlo. Il capitolo “Una nuova politica economica estera” delle Political Guidelines di Ursula von der Leyen, Presidente della Commissione Europea, si apre con una constatazione assai significativa: nel mondo di oggi, geopolitica e geoeconomia vanno di pari passo e la politica estera ed economica dell’Europa deve fare lo stesso. Un esempio eclatante di come cambiamenti all’esterno dell’Europa influenzino profondamente la politica commerciale dell’UE e come rappresentino una forza trainante determinante per definire la sua strategia politica.

Per comprendere appieno la portata del cambiamento è necessario richiamare alcuni concetti che già da alcuni anni stanno occupando i dibattiti intorno al nuovo ordine mondiale che prende corpo dopo l’insorgere delle tensioni e dei conflitti internazionali recenti. Il primo concetto richiamato dalla Presidente della Commissione è la geopolitica. Certamente non si tratta di una novità: nel presentare il suo programma nel dicembre 2019, la Presidente von der Leyen annunciò che avrebbe guidato una “Commissione geopolitica”. Nelle nuove Political Guidelines, tuttavia, la geopolitica è affiancata alla geoeconomia e l’associazione esplicita dei due concetti in ambito UE è foriera di cambiamenti assai rilevanti. La geopoliticizzazione delle politiche economiche è intesa come il processo mediante il quale fenomeni che erano affrontati attraverso la logica del libero mercato vengono inquadrati in termini di rivalità di potere globali e obiettivi strategici. Tale processo si caratterizza per un collegamento più stretto tra i campi della politica economica ed estera.
In effetti, il Progetto europeo, il cui asse portante è il Mercato Unico, è stato realizzato avendo sullo sfondo un ordine globale dominato dagli Stati Uniti, in cui l’Unione Europea si è imposta come potenza commerciale mondiale sulla base dell’affermazione dell’idea neoliberista del libero mercato nell’ambito del multilateralismo basato su regole. In tale contesto nessun legame poteva esserci tra la libera espressione delle forze del mercato e le implicazioni della politica internazionale.

Ursula von der Leyen è consapevole che l’UE dovrà competere in “un mondo plasmato dalla lotta per un vantaggio tecnologico, dalla strumentalizzazione delle dipendenze economiche e da una linea sempre più sottile tra economia e sicurezza. Dobbiamo essere chiari riguardo a questi rischi. Abbiamo bisogno di una nuova politica economica estera per affrontare le realtà odierne”.
L’Unione Europea è così chiamata a mantenere il suo ruolo di attore globale nel nuovo ordine geoeconomico mondiale. In questo nuovo ordine le considerazioni sui guadagni relativi, sul posizionamento politico internazionale, sull’interesse nazionale o sulla sicurezza hanno la precedenza sui benefici dell’interdipendenza economica che scaturisce dal libero mercato e dell’autorità internazionale. Questa economia mondiale più frammentata è stata efficacemente racchiusa nel termine “weaponized interdependence” che descrive una crescente tendenza delle grandi potenze a utilizzare le reti economiche globali per perseguire i propri obiettivi strategici.

È questo il cambiamento che prefigura il riorientamento del Progetto europeo. Mentre i funzionari dell’UE della Direzione Generale Trade hanno a lungo considerato l’interdipendenza come un “indicatore di ricchezza, stabilità, sicurezza”, il mondo globalizzato ha mostrato i suoi limiti e i suoi rischi così da trasformarsi in una fonte di vulnerabilità, un luogo in cui limitare le dipendenze e sfruttare quelle degli avversari. 

I PILASTRI NELLA NUOVA POLITICA ECONOMICA ESTERA
Partendo dalla nuova visione dell’ordine economico internazionale Ursula von der Leyen nelle sue Political Guidelines traccia le nuove linee della politica economica.

Una prima riflessione appare importante: scompare dagli indirizzi politici della Presidente della Commissione il riferimento all’Autonomia Strategica Aperta, il concetto fondamentale che ha caratterizzato la politica commerciale europea degli ultimi anni e che ha consentito l’estensione del neo-liberismo pure con l’emergere delle tensioni internazionali. Ora la svolta geoeconomica assume un’enfasi più marcata e decisa.

È più difficile individuare un tratto comune delle politiche geoeconomiche rispetto alle politiche liberiste di mercato che hanno ispirato la creazione del Mercato Unico europeo. Le nuove misure sono caratterizzate dal fatto che la loro principale motivazione non è il guadagno economico reciprocamente vantaggioso, ma il vantaggio geostrategico che possono portare a una delle parti coinvolte: esse mirano a realizzare guadagni relativi piuttosto che assoluti. Tali politiche riportano lo Stato come attore primario nelle relazioni economiche internazionali. Pur tuttavia, l’Unione Europea non è uno Stato e, dunque, la nuova impostazione geoeconomica presuppone e richiederà un rafforzamento delle competenze dell’Unione in materia di politica estera.
Sarà introdotta o rafforzata un’ampia gamma di misure interventiste progettate per proteggere e proiettare il Mercato Unico nella competizione con i Paesi definiti come rivali strategici, oltre a riconsiderare i partner commerciali su basi geopolitiche.
Su queste basi, come primo pilastro, “la Commissione darà priorità all’avanzamento della sicurezza economica e della ‘economic statecraft’ europea”.
La sicurezza economica è un concetto noto nell’azione dell’Unione Europea sul quale si fonda la Strategia definita dalla Commissione nel giugno 2023 e la Comunicazione della Commissione “Impulso alla sicurezza economica dell’Europa: introduzione a cinque nuove iniziative” del gennaio 2024.
Significativa è la sottolineatura dell’espressione “economic statecraft” europea, che trova la sua specificazione nelle misure di politica industriale e nelle restrizioni al commercio e agli investimenti: il libero mercato è ormai lontano!

Il secondo pilastro della politica economica estera nella scala di priorità prefigurata dalla Presidente della Commissione è il commercio. La materia è di grandissima rilevanza.
L’UE è il primo esportatore mondiale di manufatti e servizi. Nel 2023 il principale Paese di esportazione delle merci dell’UE erano gli Stati Uniti, destinatari del 19,7% del totale, seguiti dal Regno Unito (13%), che si è posizionato al secondo posto superando la Cina (8,8%).
I trend mostrano l’andamento del fenomeno: le economie emergenti stanno conquistando una fetta sempre più ampia del commercio globale. L’Unione Europea ha visto un’impennata nelle esportazioni verso la Cina, con un aumento del 583% tra il 2002 e il 2023, e ha registrato una crescita significativa anche nelle esportazioni verso paesi come l’Ucraina, la Turchia, il Marocco e l’India. Sul fronte delle importazioni, la Cina ha segnato un incremento del 601%, secondo solo agli Emirati Arabi Uniti, che hanno registrato una crescita dell’843%. Importazioni dall’India, Messico, Nigeria e altri Paesi emergenti hanno visto aumenti rilevanti, evidenziando il ruolo sempre più centrale di queste economie nel commercio globale. 

Il richiamo al libero scambio di Ursula von der Leyen è, ancora una volta, diverso dall’applicazione delle idee neo-liberiste: introduce, infatti, da un lato, restrizioni ai soli partner e, dall’altra, condizioni legate alla reciprocità e parità.

È di tutta evidenza, però, che la strada di perseguire l’ordine internazionale basato sulle regole, di cui è alta espressione l’OMC, diventa molto stretta e impervia laddove si decida di utilizzare strumenti di difesa commerciale, come lo sono i dazi e le restrizioni al commercio, “quando e dove è necessario”.

Nelle Political Guidelines trovano spazio gli accordi di libero scambio, un capitolo che ha registrato negli ultimi anni luci e ombre: è fondamentale che di fronte allo stallo negli accordi multilaterali ritrovino vigore gli sforzi per la conclusione degli accordi con i Paesi Mercosur, con l’Australia e con l’Associazione delle Nazioni del Sud-est asiatico (ASEAN).

La geopolitica domina anche nell’iniziativa Global Gateway, così come nella Build Back Better World (B3W) americana, e rappresenta la risposta europea alla Belt and Road Initiative (BRI) cinese finalizzata a ridurre la dipendenza dei Paesi in via di sviluppo dalla Cina.

LE CONSEGUENZE E I RISCHI
Le parole della Presidente della Commissione sembrano tracciare un percorso ineludibile. Chi è nato e cresciuto nel mondo neoliberale non può, però, non porsi dubbi più profondi.
Il declino del sistema neo-liberale minaccia di rallentare i benefici economici e sociali che si sono prodotti, o addirittura di farlo retrocedere.
Nel nuovo (dis)ordine mondiale gli affari potrebbero sprofondare nell’anarchia che favorisce il banditismo e la violenza. Senza fiducia reciproca e un quadro istituzionale per la cooperazione, diventerà più difficile per i Paesi affrontare le sfide del XXI secolo. Contenere la corsa agli armamenti nell’epoca dell’intelligenza artificiale, affrontare i cambiamenti climatici, costruire la collaborazione nello spazio sono e saranno priorità che riguardano l’umanità intera, non blocchi contrapposti. Se, invece, i problemi saranno affrontati da club di Paesi con idee simili, il rischio è che ciò sia accompagnato da coercizione e risentimento, come nel caso delle tariffe doganali americane sull’acciaio e alluminio ovvero di quelle europee sulle auto elettriche cinesi. Quando la cooperazione cede il passo alla pressione e alla prova muscolare, i Paesi hanno meno ragioni per mantenere la pace.
Inoltre, finora la frammentazione ha imposto una tassa occulta all’economia globale ancora poco percettibile. Uno studio del Fondo Monetario Internazionale (FMI) dell’aprile 2023 ha descritto l’impatto della frammentazione del mondo sugli investimenti esteri diretti sui blocchi America e Cina, e sui Paesi non allineati come India, Indonesia e America Latina e quindi aperte ai flussi da entrambe le parti. Ha stimato che l’impatto sul PIL globale potrebbe essere una riduzione di circa l’1% dopo cinque anni e del 2% nel lungo periodo. La crescita persa si è concentrata nei due blocchi; le regioni non allineate hanno avuto la possibilità di trarne vantaggio. Una lezione che non sembra essere stata colta.

CHE COSA OSSERVARE IN FUTURO
Nell’ ordine mondiale geopolitico, ove la competizione commerciale internazionale si confonde con la competizione politica tra Stati, la strategia dell’attore globale Unione Europea dovrà cambiare. 
La competizione geopolitica comporta un significativo allontanamento dalla sua rappresentazione di potenza normativa o di mercato. In quanto attore con poteri militari limitati, l’UE ha fatto a lungo affidamento sull’uso di strumenti economici per influenzare il comportamento di altri attori internazionali. La sua forza è stata la capacità di attrazione del suo ampio mercato, così come il sofisticato stato di regolamentazione e le sue norme liberali.
Al contrario, il potere geoeconomico è una forma di potere più diretta basata sulla capacità di impiegare mezzi economici per raggiungere obiettivi geopolitici, piuttosto che sulla capacità di esercitare influenza indirettamente attraverso il multilateralismo istituzionalizzato e il diritto internazionale. Occorre anche ricordare che la geopolitica si fonda allo stesso tempo sullo sviluppo e la dimostrazione della forza militare.
Il terreno della competizione geopolitica, se anche l’attore leader UE tradizionalmente più riluttante lo accetta, sembra ormai deciso.